(Londen) – Bosnische politici hebben tien jaar nadat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde dat de Bosnische grondwet hun rechten schendt nog steeds geen einde gemaakt aan de tweederangs status van joden, Roma en andere minderheden, aldus Human Rights Watch vandaag. Na de uitspraak van het Hof oordeelde het in drie andere zaken dat de Bosnische grondwet het recht van burgers schendt om zich kandidaat te stellen voor een openbaar ambt, maar geen van de uitspraken is uitgevoerd.
Naar schatting 400.000 Bosniërs, 12 procent van de bevolking, kunnen zich niet verkiesbaar stellen voor president of parlement vanwege hun religie, etniciteit, of waar ze wonen. De grondwet verbiedt ook mensen die geen etnische identiteit wensen op te geven, zich kandidaat te stellen voor het hoogste ambt. Eén persoon die een zaak aanhangig maakte bij het Europese Hof is een Bosniak (moslim) arts, een overlevende van de genocide in Srebrenica, dat in het deel van het land ligt waar alleen Bosnische Serviërs zich kandidaat kunnen stellen voor het tripartiete presidentschap, dat één lid heeft uit elk van de belangrijkste etnische groepen.
“Het is schandalig dat een Europees land een grondwet heeft die al 24 jaar lang zijn eigen burgers discrimineert,” zei Clive Baldwin, senior juridisch adviseur bij Human Rights Watch. “De Bosnische autoriteiten moeten ophouden de belangen van de belangrijkste etnische groepen voorrang te geven boven gelijke rechten voor alle burgers en de discriminerende grondwet wijzigen.”
Baldwin was een van de advocaten die een van de aanvragers vertegenwoordigde in de eerste Europese rechtszaak.
De grondwet – opgesteld door Europese en Amerikaanse deskundigen als onderdeel van het Dayton-vredesakkoord dat in 1995 een einde maakte aan de oorlog in Bosnië – bevoordeelt de drie belangrijkste etnische groepen – Bosniakken, Kroaten en Serviërs – en bestempelt hen als “constituerende” volkeren. De grondwet verwijst naar 17 nationale minderheden, waaronder Joden en Roma, als “anderen” en ontzegt hen het recht om zich kandidaat te stellen voor het presidentschap en het Huis van Volkeren, het hogerhuis van het parlement. Bosnië wordt nog steeds beschouwd als het enige land ter wereld met een grondwet die sommige van zijn burgers als “anderen” bestempelt.”
Op 22 december 2009 oordeelde het Europese Hof dat de Bosnische grondwet minderheden rechtstreeks discrimineert door hun geen gelijkwaardige deelname aan democratische verkiezingen toe te staan. De zaak was aangespannen door een Bosnische Roma, Dervo Sejdić, en een Bosnische Jood, Jakob Finci.
Maar de grondwet is sinds deze baanbrekende uitspraak niet gewijzigd, en er zijn drie algemene verkiezingen gehouden onder de discriminerende grondwet en kieswet.
Voorafgaand aan de 10-jarige verjaardag van de uitspraak, sprak Human Rights Watch met Sejdić en Finci, evenals met advocaten en kandidaten die betrokken waren bij latere zaken.
Sejdić ziet een direct verband tussen de discriminerende grondwet en de voortdurende marginalisatie en discriminatie van Bosnische Roma, de grootste nationale minderheid van het land. “Het veranderen van de grondwet zou leiden tot een grotere politieke participatie van de Roma-bevolking in , en ik geloof dat alle andere aspecten aanzienlijk zouden verbeteren,” zei hij. “Als Roma-vertegenwoordigers aanwezig zijn en deelnemen aan discussies en besluitvorming, dan zullen Roma-gerelateerde onderwerpen zeker meer worden besproken in kringen waar besluitvorming plaatsvindt.”
Sejdić haalde een geval aan waarin fondsen voor binnenlandse ontheemden op drie manieren zouden worden verdeeld, totdat een Roma-waarnemer in de vergadering bezwaar maakte tegen dat besluit. Finci merkte ook op dat door het gebrek aan politieke wil er geen actie is ondernomen voor de teruggave van eigendommen die tijdens de Holocaust of communistische perioden van Joden zijn afgenomen.
Pogingen om de grondwet en wetten te hervormen zijn mislukt, en het proces is sinds 2016 vastgelopen.
De internationale gemeenschap, waaronder de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk, die betrokken waren bij de totstandkoming van het Dayton-vredesakkoord en de discriminerende grondwet, hebben een verantwoordelijkheid om te blijven zoeken naar oplossingen en druk uit te oefenen op Bosnische functionarissen om een einde te maken aan discriminatie, aldus Human Rights Watch.
De Europese Unie heeft een bijzondere invloed en verantwoordelijkheid om aan te dringen op hervormingen, niettegenstaande het vastgelopen uitbreidingsproces van de EU, dat Bosnië en Herzegovina ervan heeft weerhouden het lidmaatschap na te streven. De EU-instellingen en de Lid-Staten moeten de Bosnische regering het signaal geven dat nauwere banden met de EU en samenwerking met de EU-landen afhangen van de beëindiging van de discriminatie in de grondwet.
In haar laatste voortgangsverslag over Bosnië, van mei, zei de Europese Commissie dat Bosnië zich moet houden aan het Sejdić-Finci-arrest en de gelijkheid van de burgers moet waarborgen. De commissie zei ook dat Bosnië de discriminerende wet op de Mensenrechtenombudsman moet wijzigen, die eveneens discrimineert op basis van etniciteit, nationaliteit en woonplaats.
De Raad van Europa moet gebruik maken van de beschikbare mechanismen om Bosnië aan te sporen de uitspraken van het Hof na te leven.
Bosnische functionarissen moeten onmiddellijk het werk hervatten aan de oprichting van de task force voor constitutionele hervormingen en de Raad voor Nationale Minderheden en relevante deskundigen betrekken bij de tenuitvoerlegging van de uitspraken over de mensenrechten.
“Europese staten en de VS hebben geholpen bij het opstellen van deze grondwet die duizenden Bosniërs tot tweederangsburgers maakt,” zei Baldwin. “Diezelfde staten moeten daarom helpen een einde te maken aan deze discriminatie.”
Voor meer details over de uitspraak, zie hieronder.
In de loop der jaren heeft Human Rights Watch aangedrongen op dringende wijziging van de discriminerende bepalingen in de Bosnische grondwet en de kieswet. Het rapport uit 2012 “‘Tweederangsburgers’: Discrimination against Roma, Jews, and Other National Minorities in Bosnia and Herzegovina” documenteerde discriminatie van nationale minderheden in de politiek en benadrukte de effecten van uitsluiting op het leven van Roma bij de toegang tot basisvoorzieningen.
Tussen augustus en november 2019 interviewde Human Rights Watch vier aanvragers van de betreffende zaken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en hun advocaten. Human Rights Watch sprak ook met ambtenaren van het instituut van de mensenrechtenombudsman en de Raad van nationale minderheden voor Bosnië en Herzegovina, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa in Bosnië, en de EU-delegatie in Bosnië. Er zijn telefonische interviews gehouden met het Departement voor de Uitvoering van Vonnissen van het Europese Hof en de Bosnische Centrale Verkiezingscommissie.
Discriminatie in Sejdić-Finci en andere zaken
In 2006 dienden prominente leden van de Roma en Joodse gemeenschappen in Bosnië, Dervo Sejdić en Jakob Finci, klachten in bij het Europese Hof over discriminerende bepalingen in de grondwet die hen verhinderden zich verkiesbaar te stellen voor het presidentschap en voor het Huis van Volkeren op basis van ras, religie en het behoren tot een nationale minderheid.
De zaak werd ondersteund door Minority Rights Group International en de Human Rights and Genocide Clinic aan de Benjamin N. Cardozo School of Law.
Op 22 december 2009 oordeelde het hof dat de Bosnische grondwet in strijd was met Protocol nr. 12 en artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, die discriminatie op grond van geslacht, ras, huidskleur, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of sociale afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status verbieden.
In 2016 oordeelde het Hof op vergelijkbare wijze dat de grondwet een Bosnisch-Albanese, Samir Šlaku, discrimineert door hem niet toe te staan zich kandidaat te stellen voor het Huis van Volkeren en het presidentschap.
In andere zaken die volgden, oordeelde het Hof dat de Bosnische grondwet ook discrimineert op basis van etniciteit en woonplaats.
In de uitspraak Zornić v. Bosnië en Herzegovina uit 2014 oordeelde het hof dat de grondwet burgers discrimineert die niet verklaren etnisch verwant te zijn met een van de constituerende volkeren.
In de zaak Pilav v. Bosnië en Herzegovina, achtte het hof Bosnië schuldig aan het discrimineren van Ilijaz Pilav, een Bosnische chirurg uit Srebrenica en een overlevende van de genocide, toen het zijn presidentskandidatuur afwees op basis van de bepaling in de kieswet die het recht om zich kandidaat te stellen voor president in de entiteit Republika Srpska, waar Srebrenica is gelegen, voorbehoudt aan Bosnische Serviërs.
Damir Arnaut, een juridisch vertegenwoordiger in Pilavs zaak, vertelde Human Rights Watch in augustus:
Het Centraal Verkiezingscomité heeft Pilav botweg geantwoord dat hij niet in aanmerking komt omdat hij een Bosniak is. Er is iets zeer vernederends en vernederends aan dat ongevoelige antwoord aan een kandidaat voor het presidentschap van de staat.
Hetzelfde soort discriminatie bestaat in de entiteit Federatie van Bosnië en Herzegovina (Federatie BiH), waar Bosnische Kroaten en Bosniakken de meerderheid vormen, tegen etnische Serviërs die daar wonen. De rechtbank onderzoekt momenteel een zaak die is aangespannen door Svetozar Pudarić, een Bosnische Serviër die in de Federatie BiH woont en 13 jaar ervaring in de politiek heeft, en die het recht werd ontzegd om zich bij de verkiezingen van 2018 kandidaat te stellen voor het presidentschap omdat dat recht alleen is voorbehouden aan Bosniakken en Bosnische Kroaten.
Pudarić zei in oktober:
Rond 400.000 mensen worden gediscrimineerd. Alle Serviërs die in de Federatie wonen, alle Kroaten en Bosniërs die in de Republika Srpska wonen, Serviërs in het district Brcko die voor de verkiezingen in de Federatie hebben gekozen, Bosniërs en Kroaten in het district Brcko die voor de verkiezingen in de Republika Srpska hebben gekozen, alle nationale minderheden, en al degenen die niet willen verklaren tot een etnische groep te behoren en gewoon burgers van Bosnië en Herzegovina willen zijn. Twaalf procent van de Bosniërs wordt op deze manier gediscrimineerd.
Het buitengesloten zijn van belangrijke politieke besluitvorming betekent dat minderheidsgroepen zoals de Joodse gemeenschap in Bosnië niet rechtstreeks kunnen pleiten voor het aanpakken van relevante kwesties die politici anders over het hoofd zien. Volgens Finci is een van de grootste problemen waarmee de Joodse gemeenschap in Bosnië te kampen heeft, het gebrek aan politieke wil om de tijdens de Holocaust en het communistische tijdperk afgenomen Joodse eigendommen, waarvan een deel door overheidsinstellingen wordt gebruikt, terug te geven. Volgens Finci, die niet inziet hoe Bosnië tot de EU zou kunnen worden toegelaten voordat het aan de Joodse gemeenschap heeft teruggegeven wat hun in de Tweede Wereldoorlog onder dwang is afgenomen, zou de waarde van de eigendommen die van Joodse families zijn afgenomen wel eens een paar miljard euro kunnen bedragen.
Sejdić gaf een andere illustratie van waarom participatie van belang is. In 2009 stelde een regeringscommissie die was opgericht om 21 miljoen Bosnische convertibele mark (10,75 miljoen euro) te verdelen onder binnenlandse ontheemden, voor om het bedrag gelijk te verdelen onder Bosniakken, Kroaten en Serviërs. Een Roma met de status van waarnemer in de commissie pleitte er met succes voor om ook fondsen (uiteindelijk 3 miljoen Bosnische convertibele mark) toe te wijzen om de terugkeer van ontheemde Roma te ondersteunen. “Als zij er niet was geweest, was dit niet gebeurd”, zei hij. “Wanneer je bij de besluitvorming wordt betrokken en het recht hebt om over besluiten te stemmen, dan gebeurt de vooruitgang sneller en beter.”
Discriminatie strekt zich uit tot het Bureau van de Ombudsman voor de Mensenrechten, een instelling met drie zetels van ombudsmannen die belast is met het toezicht op de eerbiediging van de mensenrechten, met inbegrip van het recht op non-discriminatie. Krachtens de wet tot oprichting van de instelling kunnen Bosnisch-Servische kandidaten uit de Federatie Bosnië en Herzegovina en Bosnische en Kroatische kandidaten uit de Republika Srpska geen kandidaat zijn. Hoewel de wet de mogelijkheid biedt leden te benoemen uit de in de grondwet genoemde categorie “de anderen”, zijn tot dusver alleen Bosnische, Servische en Kroatische ombudsmannen benoemd.
De wet op de ombudsman moet worden gewijzigd om alle Bosniërs in staat te stellen zich kandidaat te stellen voor het lidmaatschap van dit belangrijke nationale mensenrechtenorgaan op basis van hun kwalificaties, en niet op basis van etniciteit.
Pogingen om de uitspraken uit te voeren
In de meest recente poging om de rechterlijke uitspraken uit te voeren en de grondwet te wijzigen, heeft de Raad van Ministers, de uitvoerende tak van het land, in 2015 een actieplan aangenomen om de uitspraken Sejdić-Finci en Zornić uit te voeren. Het riep op tot de oprichting van een taskforce om de grondwets- en kieswetswijzigingen voor te bereiden die door de Raad van Ministers moeten worden goedgekeurd en naar de wetgevende tak moeten worden gestuurd.
Maar de taskforce is niet gevormd en het gebrek aan politieke wil heeft het hervormingsproces tot stilstand gebracht.
Het Bosnisch-Servische lid van het presidentschap en de leider van de belangrijkste Bosnisch-Servische etnische partij, Milorad Dodik, heeft in 2017 en opnieuw in 2018 openlijk gezegd dat Sejdić-Finci niet moet worden uitgevoerd en dat hij het niet langer steunt. De belangrijkste Bosnisch-Kroatische etnische partij, en een voorstander van verdere etnische scheiding door de oprichting van een derde, Kroatische, entiteit, pleit voor wijzigingen in de kieswet die het probleem van discriminatie van Joden, Roma en andere minderheden niet zouden oplossen.
Sejdić is van mening dat er veel redenen zijn voor de stagnerende uitvoering van de uitspraak van het hof in zijn zaak. De EU-instellingen hadden moeten aandringen op besprekingen over de uitvoering van de uitspraken in het Bosnische parlement, waar de beslissingen moeten worden genomen – en waar sommige leden niet eens op de hoogte zijn van de uitspraken – in plaats van in een Europese metropool ver weg van Sarajevo. Hij zei dat politici niet voldoende overleg hebben gepleegd met deskundigen op het gebied van constitutioneel recht of met mensen die rechtstreeks door de discriminerende bepalingen in de grondwet worden getroffen om het debat verder te voeren: “Het betrekken van ons ‘niet-constituenten’ bij de discussies was minimaal. Niemand vroeg ons, ‘de anderen’, iets.”
Irena Hadžiabdić, voormalig voorzitter en huidig lid van de Bosnische Centrale Verkiezingscommissie, stelt dat het niet mogelijk is om de kieswet te veranderen zonder eerst de grondwet te hervormen, waardoor de commissie geen andere keus heeft dan verkiezingen te houden op basis van de discriminerende kieswet. Hadžiabdić vertelde Human Rights Watch in oktober:
Het is niet erg bevredigend om verkiezingen te houden en zonder twijfel te weten dat de verkiezingen die we houden als discriminerend zullen worden beoordeeld. We weten van tevoren dat we een negatief cijfer zullen krijgen. Ja, in die zin is er sprake van onvergeeflijke en niet te rechtvaardigen discriminatie. Dit was misschien gerechtvaardigd vlak na de oorlog, maar het is al te lang geleden om dit niveau van discriminatie toe te staan in een staat die een democratie wil zijn.
Hadžiabdić, die als commissievoorzitter in 2010, 2011, 2017 en 2018 verantwoordelijk was voor het organiseren van verkiezingen, zou zich niet kandidaat kunnen stellen in de Bosnische presidentsrace als ze dat zou willen omdat ze lid is van een nationale minderheid. “De grondwet en de kieswet behouden mij die rechten niet voor”, zei Hadžiabdić.
De internationale gemeenschap, met name de EU-lidstaten en de VS, die grotendeels verantwoordelijk waren voor het Dayton-akkoord, moeten druk blijven uitoefenen op de Bosnische autoriteiten om de grondwet te wijzigen en gelijkheid en rechtvaardigheid in te voeren in de verdeelde samenleving.
Human Rights Watch heeft eerder aanbevolen dat de EU de toetreding van Bosnië tot de EU afhankelijk zou maken van grondwetswijzigingen om het Sejdić-Finci-arrest uit te voeren, en om de Bosnische autoriteiten te steunen in dat hervormingsproces. Maar de EU-instellingen en de lidstaten hebben verzuimd om gezamenlijk druk uit te oefenen op de Bosnische autoriteiten om de wijziging door te voeren, waardoor Bosnië bijvoorbeeld in 2015 een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de EU kon sluiten zonder dat de kwestie was opgelost.
Het uitbreidingsproces van de EU als geheel zit momenteel muurvast. Maar gezien de belangen van Bosnië bij nauwere banden met de EU en de geografische ligging van het land, hebben EU-instellingen en lidstaten een blijvende invloed in het land en een verantwoordelijkheid om die invloed uit te oefenen om een oplossing van de kwestie te zoeken, aldus Human Rights Watch.
Eva Pasic Juhas, lid van de Raad voor Nationale Minderheden in het Bosnische parlement, een adviesorgaan bestaande uit 1 vertegenwoordiger van elk van de 17 nationale minderhedengroepen, zei:
De EU is nog steeds het best gepositioneerd om iets te doen. Deze raad is in 2013 alleen opgericht omdat het een vereiste was om de vrije visumregeling voor de EU te krijgen. Omdat visumvrije toegang tot de EU iets is wat ze hier allemaal willen, hebben ze in ruil daarvoor wat veranderingen afgesproken. Hen conditioneren met iets dat ze echt willen, is de enige manier om hen iets te laten doen.
De Bosnische autoriteiten moeten onmiddellijk stappen ondernemen om discriminerende bepalingen uit de Bosnische grondwet te schrappen en een gelijkwaardige samenleving te creëren waarin alle burgers kunnen deelnemen aan het vormgeven van de toekomst van hun land, aldus Human Rights Watch.