Finance & Development, juni 2018, Vol. 55, No. 2 PDF-versie
The Long and Short of The Digital Revolution
Smart beleid kan de pijn op korte termijn van technologische disruptie verlichten en de weg vrijmaken voor winst op lange termijn
Martin Mühleisen
Digitale platforms herschikken de relaties tussen klanten, werknemers en werkgevers nu het bereik van de siliciumchip doordringt tot bijna alles wat we doen – van het online kopen van boodschappen tot het vinden van een partner op een datingsite. Nu de rekenkracht drastisch toeneemt en steeds meer mensen over de hele wereld aan de digitale economie deelnemen, moeten we goed nadenken over hoe we een beleid kunnen ontwikkelen dat ons in staat stelt de voordelen van de digitale revolutie ten volle te benutten en tegelijkertijd de banenverlies tot een minimum te beperken.
Deze digitale transformatie is het resultaat van wat economen die wetenschappelijke vooruitgang en technische verandering bestuderen, een technologie met een algemene toepassing noemen – dat wil zeggen een technologie die het vermogen heeft zichzelf voortdurend te transformeren, zich geleidelijk te vertakken en de productiviteit in alle sectoren en bedrijfstakken te verhogen. Dergelijke transformaties zijn zeldzaam. Slechts drie eerdere technologieën hebben deze onderscheiding gekregen: de stoommachine, de elektriciteitsgenerator en de drukpers. Deze veranderingen brengen enorme voordelen op lange termijn met zich mee. De stoommachine, oorspronkelijk ontworpen om water uit de mijnen te pompen, leidde tot het ontstaan van de spoorwegen en de industrie door de toepassing van mechanische kracht. De voordelen namen toe toen boeren en kooplieden hun goederen van het binnenland naar de kusten brachten, waardoor de handel werd vergemakkelijkt.
Opnemen, maar ook aanpassen
Technologische revoluties voor algemeen gebruik zijn van nature ook zeer ontwrichtend. De Luddieten van het begin van de 19e eeuw verzetten zich en probeerden machines te vernietigen die hun weefvaardigheden overbodig maakten, hoewel de machines nieuwe vaardigheden en banen inluidden. Een dergelijke ontwrichting doet zich juist voor omdat de nieuwe technologie zo flexibel en alomtegenwoordig is. Bijgevolg vloeien veel voordelen niet eenvoudigweg voort uit de invoering van de technologie, maar uit de aanpassing aan de technologie. Dankzij de opkomst van de elektriciteitsproductie kon stroom precies worden geleverd waar en wanneer dat nodig was, waardoor de efficiëntie van de productie enorm verbeterde en de weg werd vrijgemaakt voor de moderne productielijn. In dezelfde geest is Uber een taxibedrijf dat digitale technologie gebruikt om een betere service te verlenen.
Een belangrijk onderdeel van een ontwrichtende technologie is dat ze eerst op grote schaal moet worden toegepast voordat de samenleving zich eraan aanpast. De levering van elektriciteit was afhankelijk van generatoren. De huidige technologische revolutie is afhankelijk van computers, de technische ruggengraat van het internet, zoekmachines en digitale platforms. Omdat de aanpassing aan nieuwe processen, zoals het vervangen van traditioneel drukwerk door online-publicatie, vertraging oploopt, duurt het enige tijd voordat de productiegroei versnelt. In de beginstadia van dergelijke revoluties worden steeds meer middelen besteed aan innovatie en reorganisatie waarvan de voordelen pas veel later worden gerealiseerd.
Terwijl James Watt in 1774 een relatief efficiënte machine op de markt bracht, duurde het bijvoorbeeld tot 1812 voordat de eerste commercieel succesvolle stoomlocomotief verscheen. En het was pas in de jaren 1830 dat de Britse productie per hoofd van de bevolking duidelijk toenam. Misschien is het geen wonder dat de digitale revolutie nog niet zo duidelijk naar voren komt in de productiviteitsstatistieken – per slot van rekening is de personal computer pas zo’n 40 jaar geleden op de markt gekomen.
Maar vergis u niet – de digitale revolutie is al een heel eind op weg. Niet alleen worden banen en vaardigheden veranderd, maar ook bedrijfstakken als de detailhandel en de uitgeverij, en misschien – in de niet al te verre toekomst – de vrachtwagen- en de banksector. In het Verenigd Koninkrijk zijn internettransacties al goed voor bijna een vijfde van de detailhandelverkoop, benzine niet meegerekend, terwijl dat in 2008 nog maar een twintigste was. En de elektronische handelssites passen hun gegevensvaardigheden op financiën toe. De Chinese e-commercereus Alibaba bezit reeds een bank en gebruikt kennis over zijn klanten om kleinschalige leningen aan Chinese consumenten te verstrekken. Amazon.com, de Amerikaanse e-commercesite, beweegt zich in dezelfde richting.
Intussen vormen anonieme cryptocurrencies zoals Bitcoin een uitdaging voor inspanningen om witwaspraktijken en andere illegale activiteiten te bestrijden. Maar wat deze activa aantrekkelijk maakt, maakt ze ook potentieel gevaarlijk. Cryptocurrencies kunnen worden gebruikt voor de handel in illegale drugs, vuurwapens, hacking tools en giftige chemicaliën. Aan de andere kant zal de onderliggende technologie achter deze valuta’s (blockchain) waarschijnlijk een revolutie in de financiële wereld teweegbrengen door transacties sneller en veiliger te maken, terwijl betere informatie over potentiële klanten de prijsstelling van leningen kan verbeteren door een betere beoordeling van de waarschijnlijkheid van terugbetaling. Regelgevingskaders moeten de financiële integriteit waarborgen en consumenten beschermen en tegelijkertijd efficiëntie en innovatie ondersteunen.
Wat de toekomst betreft, zien we mogelijk nog meer ontwrichting door doorbraken op het gebied van kwantumcomputing, waarmee berekeningen mogelijk worden die de mogelijkheden van traditionele computers te boven gaan. Hoewel deze computers opwindende nieuwe producten mogelijk maken, zouden ze zelfs sommige nieuwe technologieën teniet kunnen doen. Zo zouden zij de huidige normen in de cryptologie achterhaald kunnen maken, waardoor communicatie en privacy op mondiaal niveau zouden kunnen worden aangetast. En dit is slechts één aspect van de bedreigingen voor de cyberveiligheid, een kwestie die steeds belangrijker wordt, aangezien bijna alle essentiële openbare diensten en privé-informatie nu online zijn.
Versneld tempo
Digitalisering zal ook de banen van mensen veranderen. De banen van een derde van de Amerikaanse beroepsbevolking, of ongeveer 50 miljoen mensen, kunnen tegen 2020 zijn veranderd, volgens een vorig jaar gepubliceerd rapport van het McKinsey Global Institute. In de studie wordt ook geschat dat ongeveer de helft van alle betaalde activiteiten zou kunnen worden geautomatiseerd met behulp van bestaande robotica en kunstmatige en machinaal lerende technologieën. Computers leren bijvoorbeeld niet alleen taxi’s te besturen, maar ook om tekenen van kanker op te sporen, een taak die momenteel door relatief goed betaalde radiologen wordt uitgevoerd. Hoewel de meningen uiteenlopen, is het duidelijk dat er in alle sectoren en salarisniveaus grote potentiële banenverliezen en transformaties zullen optreden, ook in groepen die voorheen als veilig voor automatisering werden beschouwd.
Zoals de McKinsey-studie onderstreept, blijft het tempo van de transformatie, na een langzame start, versnellen. De alomtegenwoordige smartphone was ondenkbaar voor de gemiddelde persoon aan het begin van de 21e eeuw. Nu hebben meer dan 4 miljard mensen toegang tot draagbare apparaten die meer rekenkracht hebben dan de Amerikaanse National Aeronautics and Space Administration gebruikte om twee mensen naar de maan te sturen. En toch worden deze kleine supercomputers vaak alleen maar gebruikt als bescheiden telefoons, waardoor enorme computerbronnen onbenut blijven.
Eén ding is zeker: er is nu geen weg meer terug. De digitale technologie zal zich verder verspreiden, en pogingen om haar te negeren of er wetten tegen te maken zullen waarschijnlijk mislukken. De vraag is niet of je voor of tegen kunstmatige intelligentie bent, dat is hetzelfde als aan onze voorouders vragen of ze voor of tegen vuur waren”, zei Max Tegmark, professor aan het Massachusetts Institute of Technology in een recent interview in de Washington Post. Maar economische ontwrichting en onzekerheid kunnen sociale onrust over de toekomst aanwakkeren, met politieke gevolgen. De huidige angst voor de automatisering van de werkgelegenheid is vergelijkbaar met de bezorgdheid van John Maynard Keynes in 1930 over de toenemende technologische werkloosheid. We weten natuurlijk dat de mensheid zich uiteindelijk heeft aangepast aan het gebruik van stoomkracht en elektriciteit, en de kans is groot dat we dat opnieuw zullen doen met de digitale revolutie.
Het antwoord ligt niet in ontkenning, maar in het bedenken van slim beleid dat de voordelen van de nieuwe technologie maximaliseert en tegelijkertijd de onvermijdelijke verstoringen op de korte termijn minimaliseert. De sleutel is zich te concentreren op beleid dat inspeelt op de organisatorische veranderingen die door de digitale revolutie worden aangedreven. De elektrificatie van de industrie in de VS in het begin van de 20e eeuw profiteerde van een flexibel onderwijssysteem dat mensen die tot de beroepsbevolking toetraden de vaardigheden verschafte die nodig waren om over te schakelen van werk op de boerderij, alsmede opleidingsmogelijkheden voor bestaande werknemers om nieuwe vaardigheden te ontwikkelen. Op dezelfde manier moeten onderwijs en opleiding de werknemers van vandaag de middelen geven om te gedijen in een nieuwe economie waarin repetitieve cognitieve taken – van het besturen van een vrachtwagen tot het analyseren van een medische scan – worden vervangen door nieuwe vaardigheden zoals web engineering en het beschermen van de cyberveiligheid. Meer in het algemeen zullen toekomstige banen waarschijnlijk de nadruk leggen op menselijke empathie en originaliteit: tot de beroepsgroepen die het minst waarschijnlijk verouderd zullen raken, behoren kleuteronderwijzers, geestelijken en kunstenaars.
Een duidelijk verschil tussen de digitale revolutie en de stoom- en elektriciteitsrevoluties is de snelheid waarmee de technologie over de landen wordt verspreid. Terwijl Duitsland en het Verenigd Koninkrijk de invoering van elektriciteit in de VS betrekkelijk snel volgden, verliep de verspreiding over de hele wereld betrekkelijk traag. In 1920 produceerden de Verenigde Staten nog de helft van alle elektriciteit ter wereld. De werkpaarden van de digitale revolutie – computers, internet en kunstmatige intelligentie, ondersteund door elektrische energie en big data – zijn daarentegen op grote schaal beschikbaar. Het is zelfs opvallend dat minder ontwikkelde landen op veel gebieden voorop lopen in de technologie, zoals mobiele betalingen (Kenia), digitale landregistratie (India) en e-handel (China). Deze landen hebben de snelle invoering van nieuwe technologieën vergemakkelijkt omdat zij, in tegenstelling tot veel geavanceerde economieën, niet vastzaten in reeds bestaande of verouderde infrastructuur. Dit betekent enorme mogelijkheden voor vallen en opstaan om beter beleid te vinden, maar ook het risico van een concurrentiewedloop tussen landen.
Hoewel de digitale revolutie mondiaal is, zal het tempo van aanpassing en de beleidsreacties – terecht of onterecht – grotendeels nationaal of regionaal zijn, als gevolg van verschillende economische structuren en sociale voorkeuren. De revolutie zal duidelijk andere gevolgen hebben voor economieën die financiële hubs zijn, zoals Singapore en Hongkong SAR, dan bijvoorbeeld voor gespecialiseerde olieproducenten zoals Koeweit, Qatar en Saoedi-Arabië. Evenzo zal de reactie op geautomatiseerde produktietechnologieën een afspiegeling zijn van mogelijk verschillende maatschappelijke opvattingen over arbeidsbescherming. Waar de voorkeuren uiteenlopen, zal de internationale samenwerking waarschijnlijk inhouden dat ervaringen worden uitgewisseld over welk beleid het best werkt. Soortgelijke overwegingen gelden voor de beleidsreactie op de toenemende ongelijkheid, die waarschijnlijk gepaard zal blijven gaan met de geleidelijke ontdekking van de beste manier om bedrijven rond de nieuwe technologie te organiseren. De ongelijkheid neemt toe naarmate de kloof in efficiëntie en marktwaarde tussen bedrijven met nieuwe bedrijfsmodellen en bedrijven die zich niet hebben gereorganiseerd, groter wordt. Deze kloven worden pas gedicht wanneer de oude processen grotendeels zijn vervangen.
Ook het onderwijs- en het mededingingsbeleid zullen moeten worden aangepast. Scholen en universiteiten moeten de komende generaties de vaardigheden bijbrengen die zij nodig hebben om in de opkomende economie te kunnen werken. Maar de samenlevingen zullen ook een premie moeten toekennen aan de omscholing van werknemers wier vaardigheden zijn aangetast. Evenzo zet de reorganisatie van de produktie het mededingingsbeleid onder nieuwe druk om ervoor te zorgen dat nieuwe technieken niet het domein worden van een paar bedrijven die als eerste aan de beurt komen in een “winner-take-all”-loterij. Een teken dat dit al aan het gebeuren is, is dat Oxfam International onlangs meldde dat acht individuen meer activa bezaten dan de armste 3,6 miljard samen.
Voor de spoorwegmonopolies van de 19e eeuw moest het vertrouwen worden gebroken. Maar het mededingingsbeleid is moeilijker wanneer de kans kleiner is dat toekomstige concurrenten voortkomen uit grote bestaande bedrijven dan uit kleine bedrijven met een innovatieve aanpak die de capaciteit hebben om snel te groeien. Hoe kunnen we ervoor zorgen dat de volgende Google of Facebook niet wordt opgeslokt door gevestigde bedrijven?
Vermijd een race naar de bodem
Gezien de mondiale reikwijdte van digitale technologie en het risico van een race naar de bodem, is er behoefte aan beleidssamenwerking, vergelijkbaar met die van de mondiale financiële markten en het zee- en luchtverkeer. In de digitale arena zou een dergelijke samenwerking de regulering kunnen omvatten van de behandeling van persoonsgegevens, die moeilijk op een landspecifieke manier te overzien is, gezien het internationale karakter van het internet, alsmede van immateriële activa, waarvan de enigszins amorfe aard en locatie de belastingheffing op digitale bedrijven kan bemoeilijken. En financiële toezichtsystemen die gericht zijn op het toezicht op transacties tussen financiële instellingen zullen moeite hebben om de groei van peer-to-peer betalingen het hoofd te bieden, ook als het gaat om het voorkomen van de financiering van criminaliteit.
Het belang van samenwerking impliceert ook een rol voor mondiale internationale organisaties zoals de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds. Deze instellingen, met hun brede ledenbestand, kunnen een forum bieden om de uitdagingen van de digitale revolutie aan te pakken, effectieve beleidsoplossingen voor te stellen en beleidsrichtsnoeren uit te stippelen. Om succes te hebben, zullen beleidsmakers behendig moeten reageren op veranderende omstandigheden, ervaringen in verschillende landen en vraagstukken moeten integreren, en adviezen effectief moeten afstemmen op de behoeften van landen.
De digitale revolutie moet worden aanvaard en verbeterd in plaats van genegeerd en onderdrukt. De geschiedenis van vroegere technologieën voor algemeen gebruik toont aan dat zelfs met ontwrichtingen op korte termijn, de reorganisatie van de economie rond revolutionaire technologieën enorme voordelen op lange termijn oplevert. Dit betekent niet dat er geen rol is weggelegd voor overheidsbeleid. Integendeel, juist in tijden van grote technologische veranderingen zijn verstandige beleidsmaatregelen nodig. De fabrieken die in het stoomtijdperk ontstonden, leidden ook tot regelgeving inzake werktijden, jeugdarbeid en fabrieksomstandigheden.
Op vergelijkbare wijze leidt de gig economy tot een heroverweging van regels: wat betekent het bijvoorbeeld om zelfstandige te zijn in het tijdperk van Uber? Om verstoringen tot een minimum te beperken en de voordelen te maximaliseren, moeten we het beleid inzake digitale gegevens en internationale belastingheffing, arbeidsbeleid en ongelijkheid, en onderwijs en concurrentie aanpassen aan de opkomende realiteit. Met een goed beleid en de bereidheid om over de grenzen heen samen te werken, kunnen en moeten we deze opwindende technologieën inzetten om het welzijn te verbeteren zonder de energie en het enthousiasme van het digitale tijdperk te verminderen.
MARTIN MÜHLEISEN is directeur van de afdeling Strategie, Beleid en Evaluatie van het IMF.
ART: Michael Waraksa
De meningen in artikelen en ander materiaal zijn die van de auteurs; zij geven niet noodzakelijkerwijs het IMF-beleid weer.